Bauverpflichtung und kommunale Instrumente gegen Baulandhortung im schweizerischen Raumplanungsrecht

1. Hintergrund: Bodenknappheit, Baulandhortung und Wohnraumkosten

In der Schweiz ist die Nachfrage nach Wohnraum und Grundstücken in vielen Regionen in den letzten Jahren stark gestiegen. Dies führt zu hohen Preisen für Wohneigentum und zu langen Sparzeiten für Familien bis zum Erwerb eines Eigenheims – in der öffentlichen Diskussion oft thematisiert als Ausdruck eines angespannten Immobilienmarktes.

Baulandhortung bezeichnet dabei die Situation, in der Land im Baubereich zwar zoniert, jedoch über längere Zeit nicht überbaut oder anderweitig baulich genutzt wird. Eine solche Hortung von Bauland mindert die Verfügbarkeit von baureifen Grundstücken für den Wohnungsbau und kann Preisdruck erzeugen.

Das schweizerische Raumplanungssystem versucht, diesem Problem durch rechtliche Instrumente und Planungspflichten auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene entgegenzuwirken.

2. Rechtsrahmen: Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG)

Das Bundesgesetz über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) regelt die Grundsätze der Raumplanung in der Schweiz. Es dient dem haushälterischen Umgang mit Boden und der koordinierten Entwicklung von Siedlung und Landschaft. Zentrale Leitidee ist, Bauzonen räumlich zu beschränken und gleichzeitig die dafür vorgesehene Nutzung sicherzustellen.

Ein grundlegender Mechanismus ist die Festlegung von Bau- und Nichtbauzonen in den kommunalen Nutzungsplänen: Erst durch die Einzonung wird Land überhaupt für Bauzwecke bestimmt. Bau- und Nutzungspläne müssen sich dabei an kantonale Richtpläne und bundesrechtliche Ziele halten.

Bauverpflichtung gemäss RPG

Mit der Revision des Raumplanungsgesetzes wurde in Art. 15a RPG eine Bauverpflichtung aufgenommen. Diese verpflichtet Kantone in Zusammenarbeit mit Gemeinden, Massnahmen zu treffen, damit Bauzonen tatsächlich überbaut werden. Dabei kann eine Behörde einem Grundeigentümer eine Frist setzen, innerhalb derer er ein eingezontes Grundstück überbauen muss; bleibt diese ungenutzt verstreichen, können weitere Massnahmen angeordnet werden.

Ziel dieser Vorschrift ist es, zu verhindern, dass Bauzonen zwar ausgewiesen, aber nicht wirklich baureif gemacht und bebaut werden – was unmittelbar zur sogenannten Baulandhortung beitragen würde.

3. Instrumente der Gemeinden und Kantone gegen Baulandhortung

Auf kantonaler und kommunaler Ebene stehen mehrere Instrumente zur Verfügung, die über die reine Planung hinausgehen und die Bautätigkeit aktiv fördern sollen:

a) Vertragliche Bauverpflichtungen

Gemeinden können mit Eigentümern öffentlich-rechtliche Verträge abschliessen, in denen sich der Eigentümer verpflichtet, das Land innert einer definierten Frist baulich zu nutzen. Für den Fall der Nichterfüllung können der Gemeinde Kauf- oder Vorkaufsrechte eingeräumt werden.

Solche vertraglichen Vereinbarungen sind besonders bei Neueinzonungen einsetzbar, weil sie einvernehmlich festgelegt werden können und für die Gemeinde ein rechtliches Druckmittel darstellen.

b) Angeordnete Bauverpflichtung

Falls vertragliche Lösungen nicht möglich sind oder nicht eingehalten werden, können Gemeinden eine Bauverpflichtung direkt anordnen. Das heisst: Das öffentliche Interesse an einer zeitnahen Überbauung erlaubt es, als Ultima Ratio eine Verpflichtung gesetzlich zu erzwingen.

Diese Massnahme geht über Vereinbarungen hinaus und stärkt die Handlungsfähigkeit der Gemeinden, um gezielt Bauland an den Markt zu bringen.

c) Mehrwertabgabe

Ein weiteres häufig eingesetztes kommunales Instrument ist die Mehrwertabgabe. Diese wird fällig, wenn Land durch Planungsvorgänge (z. B. Einzonung) an Wert gewinnt. Eine angemessene Mehrwertabgabe kann Anreize gegen Spekulation schaffen, indem sie die Kosten für das Zurückhalten von Land erhöht und gleichzeitig finanzielle Mittel für kommunale Infrastruktur schafft. Je länger das Land ungenutzt steht, desto höher kann die Abgabe angesetzt werden.

d) Innenentwicklungsförderung und Parzellenmobilisierung

Neben direkten Verfügungsrechten kann die Raumplanung durch Förderung der Innenentwicklung (Verdichtung bestehender Siedlungen) dazu beitragen, Bauland effizienter zu nutzen. Kantone und Gemeinden setzen dabei verschiedenste planerische Instrumente ein, um ungenutzte Reserven innerhalb bestehender Bauzonen attraktiv und baureif zu machen, bevor neue Zonen ausgewiesen werden.

e) Steuerung über Planungsinstrumente

Zusätzlich können Nutzungspläne, Zonen- und Richtplanung so ausgestaltet werden, dass sie die Entwicklung in gewünschte Richtungen lenken – etwa durch Festlegung von Fristen, Bedingungen für Einzonungen oder räumliche Vorgaben, die eine rasche Nutzung erleichtern. Diese instrumentelle Planungsarbeit ist zentral, um langfristige Bodenhortung zu vermeiden.

4. Wirkung und Herausforderungen

Die Einführung der Bauverpflichtung und weiterer mobilisierender Instrumente im Rahmen des RPG soll die Verfügbarkeit von Bauland erhöhen und Spekulationsanreize verringern. Gleichzeitig sind diese Massnahmen rechtlich und praktisch anspruchsvoll: Sie erfordern klare gesetzliche Grundlagen auf kantonaler Ebene, eine sorgfältige Abwägung zwischen Eigentumsrechten und öffentlichem Interesse sowie eine konsistente Umsetzung in Planungsprozessen.

Insbesondere die kommunalen Kompetenzen zur Gestaltung ihrer Nutzungsplanung – gekoppelt mit kantonaler Kontrolle – sind entscheidend, damit Bauzonen nicht nur ausgewiesen, sondern auch zeitnah effektiv genutzt werden.

5. Fazit

Die Bauverpflichtung gemäss Art. 15a RPG und ergänzende Instrumente wie vertragliche Verpflichtungen, Mehrwertabgaben und die aktiv steuernde Nutzungsplanung sind zentrale Bausteine, um der Baulandhortung entgegenzuwirken und die Bautätigkeit zu fördern. Durch koordinierte Planung und gezielte Anreize soll der Bodenhaushalt effizient genutzt und gleichzeitig Wohnraum besser verfügbar gemacht werden.

In der Praxis hängt der Erfolg dieser Werkzeuge jedoch stark von der jeweiligen kantonalen Gesetzgebung und der Umsetzung durch Gemeinden ab – eine Herausforderung, die auch im Kontext steigender Wohnkosten und der Debatte um lange Sparzeiten bis zum Wohneigentum weiterhin im Fokus stehen wird.